关于设立土壤污染防治基金的建议

土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存和发展的物质基础。前几年曝出的国内部分省份“镉大米”事件，敲响了土壤污染的警钟。今年4月17日，央视报道了江苏常州外国语学校迁址“毒地”事件，再次引发公众的高度关注。中央对此高度重视，5月31日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。

11月5日，中国土壤环境修复产业技术创新战略联盟发布《中国土壤修复技术与市场发展研究报告(2016-2020)》（以下简称《报告》）。《报告》认为，保守估计，“十三五”我国土壤修复市场规模将达849亿，中国土壤修复产业有上万亿的市场空间。据中国人民大学环境学院教授蓝虹研究，若参照美国和日本的土壤修复发展模式，并以最低修复成本计算，中国面对的必须修复的风险土地至少要投入5万亿，落实“土十条”至少要投入5.7万亿。今年，中央财政首次安排土壤污染防治专项资金只有61亿。土壤修复所需巨额资金如何筹集，将是摆在政府面前必需破解的一道难题。

《报告》还对2007—2015年间，总投入达89.78亿元的316个土壤修复项目进行了统计，发现我国目前土壤修复资金来源主要包括政府财政资金、自筹资金、财政与自筹资金组合，分别占比63%、14%和21%;其他来源资金占2%，主要包括GEF赠款、搬迁补偿资金和未明确实际来源的多渠道筹措等。与水污染、大气污染防治相比，土壤污染治理投入大、周期长、收益低、长效机制缺，目前主要依赖政府投入的模式远不能满足土壤污染防治的资金需求。整体看，我国尚缺乏高效的污染土壤修复商业模式和资金投入机制。

污染场地绿色和可持续修复管理已成为未来发展趋势，我国对污染场地治理面临许多问题。如法律法规不健全、管理主体不明晰，治理机制不成熟，许多棕地只进行了表层修复，甚至未做任何治理就进行了城市开发。

国外发达国家，特别是美国在污染场地治理和资金筹措方面积累了不少成功经验。1978 年，美国纽约州发生拉夫运河（The Love Canal）事件，引起了公众对“棕地”对人体健康危害的关注。以此为契机，为解决危险物质泄漏的土壤修复及其费用负担，1980年，美国国会通过了《综合环境反应赔偿和责任法》(CERCLA)（该法案因其中的环保超级基金而闻名，因此，通常又被称为超级基金法）。美国环保超级基金经费来源主要是国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税。初始基金为16亿美元，1996年，美国国会修改超级基金法时，将基金总数扩大到85亿美元。据统计，自1983—2008年，超级基金项目共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米，清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米，为数万人提供了洁净的饮用水源。截至2012年7月26日，美国共有1664个污染场地列入国家优先名录，其中360个污染场地已清理完毕。美国环境保护超级基金制度有其合理的一面，特别值得一提的是，超级基金法规定了对污染行为的可追溯与连带的法律责任。同时，我们也注意到制度自身以及在适用过程中也暴露出一些问题。因此，美国这一制度也在不断完善和发展。国外发达国家在土壤污染防治方面更加重视污染场地治理，但在耕地土壤污染防治方面着力较小。

因此，借鉴美国《超级基金法》及其他发达国家经验，结合我国实际，建立以政府为主导，社会资本参与的全覆盖的土壤污染防治基金制度十分必要。

现就设立土壤污染防治基金提出如下初步设想：

1、基金种类及来源

作为政府性基金，分为耕地土壤污染防治基金和污染场地修复基金两类。前者重公益，后者重营利。耕地土壤污染防治基金，主要来源于政府及其职能部门、科研高校的财政资金、一定比例土地出让金，广泛吸收社会组织和社会团体的捐赠。污染场地修复基金采取公共资本和社会资本结合的PPP模式（公私合作模式）。政府财政资金投入，主要来源财政专项资金、企业排污费、污染场地修复后土地收益等，按比例募集社会资本，包括污染企业损害赔偿、高风险企业保证金、大型污染修复公司投资、其他企事业单位和个人投资、银行与证券公司等金融机构融资等。建立开放式基金，对基金总额不封顶，可根据需要和经营策略而增加和减少。

2、基金用途

土壤污染防治基金应结合国家“土十条”的政策要求，优先保障土壤污染防控的具体指标，同时以资助农田和工业污染场地修复技术为动力，以投资创新性土壤修复和循环经济技术为支撑。耕地土壤污染防治基金重点用于：一是开展土壤污染调查；二是建立未污染耕地土壤保护补偿机制；三是实施耕地土壤保护和修复项目；四是加强耕地土壤修复技术研发。污染场地修复基金重点用于：一是开展污染场地调查；二是实施场地风险管控和修复；三是开展应急支付与修复；四是研发专业修复装备设备。确保土壤污染防控和修复工作开展的及时性、专业性和科学性。

3、基金管理

基金管理委托专业的资金管理机构进行。建立社会公众对耕地土壤污染防治基金组织的监督管理机制，基金使用让公众进行评议，让公众广泛参与其中，激发公众投身耕地土壤污染防治事业的热情。将环境保护技术专家、环境保护法律专家、机构专业管理人员引入环境污染治理基金组织的管理机构，可在基金组织内部设立各种污染防治技术咨询小组。财务上加强审计监管。有限制的允许基金管理组织可以将一定比例资金用于投资从而获得收益，从基金内部挖潜，解决基金自身运作和存续问题，从而缓解政府、企业的压力，实现保值增值、滚动放大、持续投入。

4、相关措施

一是制定一系列激励政策。如“取之于土，用之于土”，从土地出让金中提取一定比例投资土壤污染防治基金；污染场地修复后土地收益提取一定比例投资土壤污染防治基金；建立高风险企业保证金制度；加快出台环境税，部分投入土壤污染防治基金。二是健全关于造成环境损害的相关责任方法律责任的法律规范。可以借鉴美国在超级基金法中的规定，扩大相关责任方的范围，采取严格的责任制度与我国目前关于环境破坏污染的民事、行政、刑事责任结合起来，以便向有关责任人追究其所应承担的法律责任和赔偿义务。三是加快土壤污染防治科技创新。研究制定土壤污染防控和修复技术准则，完善现有土壤污染技术标准；鼓励有科研实力和技术能力的单位、团体、企业参与到土壤污染防控体系的研究和土壤污染修复技术研究中来。四是加强土壤污染防控专业队伍、环境污染损害认定机构和人才培养，组织土壤污染防控人才培训。五是加快研发专业的土壤治理装备与设备，逐步提高土壤治理与修复的专业化、装备水平，大幅提升治理与修复效率，降低成本。

鉴于土壤污染防治基金需求量大，在我国缺乏经验，建议在土壤污染防治任务重，资金缺口大的湖南先行试验，摸索经验，在行推开。