从银行角度看，不良资产主要是指不能正常收回或已收不回的不良贷款。按照相关监管规定，商业银行应该按照风险程度将贷款划分为正常、关注、次级、可疑和损失五类，前二者为正常贷款，后三者合称为不良贷款。银监会发布数据显示，截至2015年底，商业银行业全行业不良贷款余额升至12744亿元，而关注类贷款余额高达2.89万亿元，两者相加银行业不正常的贷款合计可能达到4万亿以上。据悉截至2016年9月我省国有银行和主要股份制银行的不良余额达240亿左右。同时不良资产不仅限于银行不良资产，还有如信托、证券和基金等非银行金融机构的“类贷款”形成的不良资产以及非金融机构如公司企业的不良资产。

不良资产的形成一般认为主要是宏观经济周期和治理结构的后果，但社会不良资产不仅限于银行不良资产，还有如信托、证券和基金等非银行金融机构的“类贷款”形成的不良资产以及非金融机构如公司企业的不良资产。不良资产的形成一般认为主要是宏观经济周期和治理结构的后果，但不良资产的供给呈现逆周期性，而不良资产的短期波动可能更受货币政策和流动性影响。

银行不良资产当下已成为社会经济关注焦点问题，这一方面可能是因为经济下行，缺乏投资标的，出现所谓资产荒现象；另一方面是银行存在的巨额不良资产，对国家宏观经济政策造成不小的影响。本轮不良资产的形成也受到国内经济结构调整的宏观政策影响，这体现出经济转型的痛苦，也凸显不良资产处置压力和“三去一降一补”政策的重大意义。事实上，银行不良资产并不是新问题，现在关注更重要的原因是在金融创新的背景下银行不良资产的如何处置问题，以避免造成系统性风险。

本调研报告主要针对银行不良资产的有效处置进行调研，发现问题并提出建议，力求达到“变存量为增量，化腐朽为神奇”的目标。课题组先后走访调研了一些资产管理公司包括四大资产管理公司、省资产管理公司、证券公司、银行、省金融资产交易所、社会资产管理公司、企业、律师事务所，参与湖南省法学会民商会银行不良资产法律研究中心的不良资产高峰论坛等活动，并收集了相关调研资料形成本报告。

一、本轮不良资产的特点及处置面临的问题：

1.不良资产结构发生变化，银行不良资产虽有抵押但处置难度大

截至2015年中期，中国信达与华融的不良债权资产中，来自非金融机构的比例均超过50%，这与上一轮以银行不良资产为主要来源发生了重大变化；而且这些年资产管理公司的业务发生偏离，并不以不良资产管理作为主要业务，其他业务本身也产生不良，降低了资产管理公司本身的处置能力。虽然银行不良资产运作较为规范，一般都有资产抵押，但现在面临经济下行期，资产价格面临重估风险，处置难度加大，这也是与上次资产价格估价处于低位不同的。

2.不良资产处置手段依然较为单一，有效处置方式缺乏，尚未形成处置市场

不良资产处置手段可以分为清偿、出售、债务重组、转化如债转股以及资产证券化等，虽然理论上处置方式不少，实践中却依然以清偿、出售为主，并购重组费时费力，债转股处于试行尝试阶段，资产证券化刚刚起步。现有处置手段主要是基于不良资产流通、资产重整来设计的，但没有解决不良资产的价值实现和产业问题；另一方面，不良资产处置信息不对称现象严重。受监管政策影响，市场处置主体不足，处置市场尚未建立起来，参与机构的处置能力也有限。

3.不良资产的监管政策供给不足，监管方式落后，立法滞后

自2000年国务院颁布《金融资产管理公司条例》至2016年银监会发布《关于规范金融资产管理公司不良资产收购业务的通知》，期间通过最高人民法院、财政部、银监会相继出台了一系列政策性规范文件，为我国四大AMC处置不良资产制定了基本规范；但对银行不良资产处置缺乏基本法律法规规定，也没有统一的政策，造成银行不良资产处置政策处于摇摆状态。监管内容已不适应现实需求，虽有部分行为监管，但主要是针对四大不良资产管理公司进行机构监管，对不良资产的功能监管没有涉及，监管方式落后，缺乏顶层设计，限制了不良资产行业的发展。

4.不良资产的司法保护定位有误，配套处置政策亟待完善

法院对是否可变更金融不良资产受让人为申请执行人、金融不良债权受让人能否全额受偿本息以及是否区分债务人的企业性质等问题犹显疑惑；部分法官坚持为防止国有资产流失而限制银行不良资产向社会转让，不支持社会受让人在不良资产转让过程中获利，对债务人为国有企业的受让人对债权的执行受偿超过支付对价的部分往往不予保护，扰乱了社会预期。应该说，法院没有对价格和回报率的确定权力，司法对市场的介入必须要有边界，对市场行为应予以尊重而不得任意干预，否则就会对市场造成混乱和伤害，也有违法律确定性原则。此外，对不良资产的税费缺乏政策支持，提高了不良资产的处置成本，不利于处置交易效率。

二、对策与建议

1. 转变思路，建立以法治和市场机制为基础的处置理念

不良资产的产生有其必然性和内在规律，不良资产的处置和管理也应遵循市场规律。一方面因为涉及金融和经济安全，对不良资产的国家干预必不可少；另一方面，在微观上应以市场机制发挥作用作为出发点，建立不良资产的供应、管理、维护和处置体系。本轮不良资产涉及不仅仅是银行不良资产，还有规模不小的非银行不良资产，已成为涉及整个社会的问题，因此，需要转变政府行政主导的思路，建立和形成以法治和市场机制作为处置不良资产基本原则的理念。

2.确立不良资产处置的统一政策，放松管制，为行业发展奠定基础

不管是银行不良资产，还是非银行金融机构抑或非金融机构不良资产，应制定统一的监管政策，放松管制，降低处置机构门槛，允许银行自行真实处置，社会一般主体有权参与处置，以提升不良资产的处置效率，避免由于少量机构垄断处置权力，导致“握着冰棍化成水”或“劈了家具当柴烧”局面的出现；建构不良资产处置市场体系，加速资产流动，合理配置资源，有效实现资产价值。

3.创新处置方式和手段，消弭信息不对称，增强处置能力

除了传统的收购清收、债务重组等手段外，还需要以资产管理和投资的方式发现不良资产中隐含的价值，通过企业重整、债转股、资产证券化的方式降低企业杠杆，有效处置不良资产；利用互联网等技术减少不良资产处置中的信息不对称，吸引社会主体的参与；设立各种政府性或社会性基金参与处置不良，培育不良资产投融资市场；同时建构资产和资产收益交易市场，在市场竞争中发现资产价值和价格，增强市场流动性。加强不良资产处置的产业整合价值，使不良资产处置为实体经济服务，实现资产的产业功能和价值；加强对处置机构人员的专业能力培训，发挥中介服务机构的专业能力作用。

4.明确司法依法平等保护原则，规范审理和执行的司法政策，完善税收等相关配套措施

抑制不良资产司法介入的深度，保持司法的相对独立性，对提高司法保护预期和稳定性具有重大意义。这不仅是因为不良资产处置往往需要借助司法手段，而且不良资产处置本身是法律对利益平衡的干预。更重要的是，法律及其执行是不良资产处置的基本规则，而司法政策需要尊重市场原则和契约精神。法律的确定性需要明确的法律规定和司法政策，以克服因个别人或地方的不同认识而产生的困惑。在经济波动情形下，这种确定性尤显重要，因为不良资产处置过程时间长而复杂，没有确定性预期不能吸引资本参与，处置市场的建立和发展也难以形成；要加强司法效率，依法规范本次执行终结等执行法律问题。不良资产的处置也常常涉及不同的资产交易，应保证货币流动性和税费优惠，并通过多层次资本市场增加直接融资比例。