湘江流域综合治理“河长制”责任体系建设的对策与建议

 

民进湖南省委会

 

2016年12月13日，国家水利部、环境保护部、发展和改革委员会、财政部等多部门联合召开视频会议，按照中央《关于全面推行河长制的意见》要求，总结交流各地河长制成功经验，动员部署全面推行河长制各项工作。会议要求， 2017年底前所有省级组织、直辖市须出台省级工作方案，2018年6月底前制定出台相关制度及考核办法，全面建立河长制。

湖南省北有洞庭湖，境内有湘江、资水、沅水和澧水等4大水系，河网密布，水系发达。近年来工农业的迅速发展和城镇人口的不断增长，导致部分河段水环境质量下降、河流生态退化。尤其是作为我省长度最长、流域面积最广、流域内人口最多、工农业最为发达的湘江流域，其环境状况与全省人民的幸福生活息息相关。多年来，我省虽然高度重视湘江流域的污染防治，但由于工业、农业、生活和历史遗留污染长期叠加，水污染形势仍然严峻，存在的问题也越来越多。由于缺乏强有力的协调管理机制和执法手段，难以对湘江流域水环境进行有效保护；保护和治理的投入不够，无法形成合力，缺乏保障措施。因此，在湘江流域全面实行“河长制”责任体系建设，对我省“绿色湖南”建设，解决我省复杂水问题、维护河湖健康生命具有极其重要的意义。

一、“河长制”的起源与发展

“河长制”，指的是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。通过建立“河长制”，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑，在中国“水危机”严峻的当下，成为一个催生河清水绿的可行制度。

“河长制”由江苏省无锡市首创。它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自加压力的举措，所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。在下达的这份文件中明确指出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市（县）、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任”。这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”，真正把各项治污措施落实到位。2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后，江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，这些自上而下、大大小小的“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对入湖河道水质达标的责任。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”，由这些地方的各级党政主要负责人分别承包一条河，担任“河长”，负责督办截污治污。

目前，在生态文明建设大框架下，全国已有江苏、浙江、福建、贵州、江西、云南、海南、天津等省（直辖市）实行“河长制”，建立党政一把手负责的“河长制”，有力推动了河湖保护管理。其中，江西省实施的“河长制”具有鲜明的特点，在已实施“河长制”的省份中是规格最高的：省级“总河长”和“副总河长”分别由省委书记和省长担任；“五河一湖”干流和跨设区市支流及长江江西段省级“河长”由省委、省人大常委会、省政府、省政协相应领导分别担任，对口副秘书长协助开展工作；河流所经市、县（市、区）政府一把手（市长、县长、区长）担任所在区域的“市河长”、“县河长”和“区河长”。

“河长制”的建立能有效调动地方政府履行环境监管职责的执政能力，让各级党政主要负责人亲自抓环保，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理，使得河流断面水质明显改善。以无锡为例，全面覆盖无锡行政区划的79个考核断面达标率从“河长制”实施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，可谓“河长上岗，水质变样”。

二、湘江流域 “河长制”责任体系建设存在的问题

2015年，我省开始在湘江流域开展了“河长制”管理试点，并研究制定了《湘江流域“河长制”实施方案》。2017年，我省根据中共中央关于生态文明建设及深化水利改革的要求，拟在全省全面推行以地方政府行政首长负责的“河长制”。从全国其它省份和湘江流域一年多的试点中，我们发现“河长制”责任体系建设存在以下问题：

1、“河长制”的设立还只是停留在法制阶段，法治化水平不高。

我国早在1989 年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、2000 年修订的《大气污染防治法》、2008 年2 月修订的《水污染防治法》等法律法规中都对环境保护有明确规定，但这些规定都没有具体的措施，难以实施。我们目前建立的“河长制”的核心机制——水环境保护目标责任制，其实也并非新鲜事物，早已实现了法制化，但是目前迫切需要解决的是完成从“法制”向“法治”的转变。

从根本上看，我们目前的“河长制”还是属于“人治”范畴——由当地党委、政府的主要负责人负责河道治理的全面工作，其长官意志和个人威信等因素在工作中具有很大作用。“河长制”工作领导小组及“河长制”办公室，固然彰显了动员组织效用，但也暴露了各级地方政府及其职能部门的“运动战”心理和制度施行的短期效应隐患。治理水环境的各项职权集中于各地方主要领导手中，既破坏了各职能部门原有的机制和结构，又加重领导负担，虽收一时之效，但长期来看却是不可持续的。这种制度过于依赖人治，把水环境治理成效寄托于担任“河长”的各级地方政府领导的重视程度、其可掌控行政资源的大小及监督问责力度，则必然导致治水绩效的不平衡和治水力度的不稳定。

2、公众参与水平不够，信息公开程度低。

从当前“河长制”的实施情况来看，各级地方政府能够认识到加强公众参与、动员社会力量对治水的重要意义，也大力增强社会各界和人民群众投身水环境治理的责任意识、参与意识，形成全社会关心、支持、参与和监督水环境治理的良好氛围。但是目前的公众参与仍然停留在较低的水平和层次之上，在公众层面，面对具体的水环境问题时，大家往往只关心自身利益，不注重公共利益；只关心眼前利益，缺乏长远眼光；只盯住局部利益，缺乏大局观；只限于就事论事，缺乏推动制度变革的勇气和担当。

在政府层面，很大程度上仍奉行管控思想，担心公众参与会引发问题导致局面失控，影响社会稳定，害怕公众监督问责直接对政府造成冲击，对于公众环境参与的前提——水环境信息公开持消极态度，公众参与的领域限定在环境保护宣传教育、政策推行配合、掌握基层一线实际情况的咨询探查等领域，参与方式局限于公开说明会、宣讲会、座谈会等，基本停留在象征式参与。这种水平的参与充其量只能部分满足公众的知情权，进而传递公众意见，安抚性地采纳部分无关宏旨的建议，并不能为治水决策提供充实的民意基础，更不能对以“河长”为代表的政府治水绩效实行有效监督。

3、河长制的常设议事协调机构未建立，职权不清，人员不明。

就当前“河长制”的实施而言，大部分地方政府都是在上级的要求下，仓促成立各种水环境治理的临时机构和议事协调机构。从现代法治政府的治理逻辑来看，这种临时机构的设置可以说是政府职能分配不合理与行政协助制度缺失的结果。由于缺乏充分的法律依据和科学论证，临时机构存续时间长短难以确定，机构编制和人员配置变动频繁，工作人员对组织的认同感缺失，难以形成在永久性机构中滋生出来的对组织的道德感和责任感；在职权职责上，通常承接相关常设机构职能的转移，容易造成职权职责不清，要么职能重叠、增加相互之间推诿扯皮，要么有名无实、协调不动各职能部门，要么凌驾于相关职能部门之上、降低其正常工作的效率；加之临时机构和议事协调机构非人大立法产生，脱离了本就虚弱的民意代表机关的监督，行政机关内部监督制约机制又因部门之间的协作和制约关系难以开展，管理较为松散，效率自然不高。

4、问责机制不明，问责实际开展困难。

虽然《水污染防治法》规定了“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”，但在GDP 成为政治信仰的背景下，作为一河之长的党政一把手不可能放弃对GDP 的追求，因此也不能完全俯下去彻底治理所管辖的河流。“河长制”确立的水环境治理之责及“一票否决”，只是地方政府及其职能部门承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种，现实中比治水责任更沉重的是“发展”的责任，较河流环境这“一票”更具分量的是经济增长。

要真正“问责”，必须有完善的责任体系与问责制度，而目前我们的“河长制”问责依据基本上是立的责任书。不难想象，真正追究起责任来，“河长”们和具体执行部门会因职责不清、权限不明，而出现互相推诿、互相扯皮的情况，以至于最后问责的效果大打折扣。另外，由谁来“问责”？就现有“河长制”的实践来看，问责的主体很多规定是由当地的纪委、监察局及“河长”管理工作领导小组办公室来监督和考核“河长”的工作，这种由下属职能部门考核当地党政主要负责人作为第一责任人的“河长”的工作，是否具有可行性？即使问责责任主体是上级，上级对下级的问责，在上级需要承担连带责任的情况下，也难以保证问责结果的公正性。

三、对策与建议

（一）提升法治水平，为“河长制”决策过程提供理性程序支撑

要解决“河长制”决策过程的随意性和行为后果的不确定性，则必须为决策过程提供理性程序的支撑，通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计，将实践中形成的好的做法上升为规则与制度，做到一体遵循，长期适用。具体而言，可从以下两个方面着手：

1、从实质理性的角度强化决策和行为的理由说明义务。

说明理由是核心意义在于对内可有效控制行政过程中的自由裁量权，防止行政主体的恣意、专断、滥权，对外则可构成与公众沟通交流的基本内容，有助于建立起公众对行政行为公正性的信心。就“河长制”的实施而言，说明理由的具体要求是：从河道治理的优先顺序的确定到河长的选任、治理目标的确定、治理方案的制定、治理项目与工程的立项与实施、治理资金的预算与执行都要预先综合考虑合理性、可行性、公众支持度、可能遇到的困难与问题、预期效果及目的落空的补救措施，进行认真的成本收益分析，并借此充分说明理由，获得相关领域专家的支持，得到行政机关首长的肯定，进而赢得公众的理解与配合；没有说明理由、说理不充分、理由不成立的决定、措施、项目、工程一律不得实行。

2、从形式理性的角度加强决策和行为过程中自由裁量权的外在约束。

确保通过法律程序而做出的决定和行为至少应当在形式上和逻辑上符合理性的要求。就外在而言，程序不外乎是行为所必须遵循或履行一系列时间上与空间上的步骤和形式。治水决策和行为首先必须在时间上遵循合理的顺序，如先说明理由后作出决定、先立项后招投标、先预算后拨款、先评估后反馈、先实施后督查、先界定事权财权范围后追责，切不可颠倒顺序，更不能忽略或者遗漏重要步骤；其次是决策和行为主体严守中立和遵循职业主义立场，中立是排除决策和行为者因自身利益、情感等因素，防止其干扰决策的连贯性和公平性，职业主义则通过提升决策与行为主体的职业素养促进决策与行为的科学性。为了做到这两点必须保证治水机构和人员的相对独立性，并引入专家咨询、市场外包等机制。

（二）提高公众参与的意识和水平，建立公众参与和政府主导的有效联接，形成多中心的水环境治理结构

要兼顾高效的集权决策执行和充分的民意基础与正当性证成，不遗余力地提高公众参与的水平，建立公众参与和政府主导的有效联接，形成多中心的水环境治理结构。这就需要政府和社会两方面的共同努力：

1、就政府而言，首要是进一步推动水环境信息公开

公开是参与的前提。当前“河长制”实施过程中，政府对信息公开有所加强，如及时召开新闻发布会，公布黑臭河道治理计划和目标；制作“河长制”公示牌，载明各级河长、治理项目和工程及进度要求、河长热线电话等基本信息等等。但总体上看，我们的公开仍是选择性的公开，或者是内外有别的公开，基本上是政府能做到的、能掌控的才公开，反之则能躲则躲能藏就藏。从公众参与的需要来看，这样的公开程度显然是不够的。建议我省“河长制”实施过程中涉及到的全部信息，包括水质和污染现状、主要污染源、治理项目和工程的安排及预算与执行情况、治理绩效评估等应以公开为原则，不公开为例外，凡是政府系统内部公开的信息原则上以适当方式向公众公开，对于公民申请公开的信息只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的一律予以公开。

2、在公开的基础上，放开公众参与方式，拓展公众参与领域

当前“河长制”实施过程中，公众参与主要表现为开展“记录我身边的河道”、水质改善方案竞赛、“我眼中的母亲河”征文比赛、“助力治水”文明公约征集、“寻找最美河流”、“节约用水，从我做起”等主题宣传活动，其功能基本限于营造氛围，很难产生决策参与和民主监督的效果。必须要丰富参与方式、拓宽参与范围，类似浙江杭州的“民间河长”和嘉兴的环保公众评审团这类，吸收具有一定专业素养的公众深度参与的方式值得在我省倡导与推广。

再次，规范公众参与程序，提升参与效力。目前我国环境保护公众参与总体上还处于摸索阶段，规范程度不高，参与程序缺失，“河长制”可率先在水环境治理领域打破僵局，如结合上述“民间河长”活动的开展，可逐步制定“民间河长”章程，规定民间河长的选任程序、职权职责、履职保障、议事程序、“四问”机制、报告→督查→反馈机制等，使“民间河长”可以名正言顺地依规履职、大胆参与、勇于负责、敢于监督。

第三，要加大公众参与在各类政府绩效评估与考核中所占的权重，一方面给政府及其职能部门施加公众参与的压力，迫使其更进一步开放和接纳公众参与；另一方面就此激发公众参与的动力，使公众真正成为主人翁和当家人，从象征式参与逐步过渡到“民众权力”阶段的参与。当然，公众参与主体是公众，政府所做的所有努力最后必须作用到公众身上才能产生效果，而要改变公众参与意愿不强烈、参与能力不足的现状，克服公众原子化、分散化，组织能力不足、表达机制不畅等困难，除了依靠政府的民主化进程和公民社会逐步成长、成熟之外，短期内行之有效的办法是借助公益环保类非政府组织的作用，发挥其组织化程度较高，专业性、执行力较强的优势，弥补公民个体参与的不足。

第四，还可借助学校（包括高等学校和中小学校）、企业、事业单位等现有社会组织，搭建公众参与平台，利用其现有的人力、技术等方面的资源助推水环境治理工作。

（三）明确“河长制”办公室等临时性议事协调机构的设立标准，以及科学的权责配置

1、当务之急是要确立“河长制”办公室等临时性议事协调机构的设立标准

明确其设立依据，规范其机构编制和人事安排，对未设立的严格把关，对已设立的采取事后确认与规范补足其正当性，避免机构的膨胀与泛滥。第二是明确其机构定位和性质，应以任务导向为旨归，除咨询职能之外，有必要赋予其协调、监督等职责，但边界必须明确划定，即不得染指各部门原有的实体性权力，对于水环境治理需要的人力、物力、财力等资源原则上也应通过常设机构依正常程序获取。第三是优化其运行机制，实现管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善机构议事、协调、任务分配、工程项目立项实施与验收、督查、考核评价、反馈修正等一系列规则与制度体系，并严格执行。第四是调整其人员结构，可以在保留从政府职能部门内部抽调人员的基础上，尝试人力资源获取渠道的多元化，从工商企业、高等院校等社会各界招募具有专长的各类人才，实行短期聘用或临时雇佣，既提升机构的专业素养、增加其活力，又防止其无度扩张或者走向官僚化。第五是要强化对该类机构及人员的监督，就监督主体而言，在人大监督和行政机关内部监督不力的状况下，要加大相关信息公开力度，引入和强化公众和社会监督，就监督手段而言，与任务导向型的定位相对应，应以绩效评估为基本手段。

2、通过科学的权责配置改革和规范高效的行政协助制度来实现水环境保护目标的达成

首先，纵向上中央与地方、上级政府与下级政府之间的事权、财权、组织人事权与其承担的水环境保护职责相匹配。第二，横向上合理分配不同职能部门相应的水环境保护职权和职责，做到责权一致。在此基础上，加强不同职能部门之间的信息交流与合作，建立规范高效的行政协助制度，明确行政协助的主体、条件、程序、争议的有效处理、法律责任的承担及费用的负担，使各部门面对水环境保护方面的职能交叉、重叠事项能够互相协作，形成合力。如此，不需要增设任何机构，一样能实现资源的集中、合理分配与使用，达致多龙治水，各负其责，上下齐心，左右协力的效果。

（四）尊重地方的特殊性和特殊利益，加快建立多元化筹资机制

湘江流域，面积较大，横跨8个地市，各地市自然地理条件、经济发展程度、产业结构类型、居民环保意识等差异很大，尊重各地方的特殊性和特殊利益非常必要。因此，实行“河长制”需根据不同河段的具体情况，因地制宜地提出综合治理与保护方案，有效落实规划、资金、项目和责任，避免了治理与保护措施水土不服的问题；作为“河长制”的重要保障，考核指标体系的设计就要充分考虑到各地条件存在差异这一客观事实，不能采用单一、死板的考核指标，而应引入自主化指标，并在整个指标体系中占有适当比重。唯有此才可解放下级“河长”的手脚，充分发挥地方政府和下级政府主观能动性，让其根据当地的实际情况，灵活采取适宜的治河思路，使治河工作呈现多元化的局面。

由于大部分污染治理项目，如历史遗留污染治理、畜禽养殖污染治理和退出等项目需要财政兜底，但地方财政普遍紧张，配套资金短缺影响了治理进度和效果，部分项目容易成为“半拉子”工程。建议在继续争取国家资金支持的基础上，从省、市、县三级财政上加大投入力度，有效整合城市建设、环保、农业、水利建设等方面的资金，充分调动社会资本参与，拓展融资渠道。同时，尽快完善生态补偿机制，通过建立生态评价指标体系，确定下游地区每年按财政收入的一定比例提取生态补偿费对上游地区进行补偿，同时省财政对上游地区生态保护加大财政转移支付力度，提高地方税收分成比例，对做出贡献的给予一定奖励，推动地方政府主动、积极治污，形成流域上下游、左右岸同治的合力。对一些重点治污设施，还建议推广第三方运营，以确保项目长期、稳定发挥减排效益。

（五）严格考核问责，建立和强化行政问责机制

新修订的《环境法》第六十八条明确了九种问责情形，结合《水污染防治法》第四条所设定的政府对于水环境保护的职责，联系各级地方政府在河流污染防治中所承担的重要任务，要解决河流污染问题必须权衡好地方经济发展与保护环境的关系，建立完善的地方政府环境问责机制是环境治理行为良好运行的保证。

首先，要加强行政问责机制。对政府环境责任履行进行问责的目的是为了促使政府担当起在环境保护中的责任，满足公众对于公共环境日益增长的需求，同时对政府环境责任进行问责也是实现政府环境责任的保障：首先应将环境保护职能部门监督与政府环境绩效考核相结合。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求：“把环境保护纳入领导班子和领导干部考核的重要内容，并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。”把环境指标作为政府政绩考核的重要指标，建立环境保护职能部门与政府环境绩效的考评体系。其次鉴于环境保护的专业性，将环境保护职能部门与监察部门联合起来，有益于实现对政府是否履行环境责任进行行政问责。

其次，要建立公众问责机制。公众作为河流的直接使用者同时也是河流污染的直接受害者，对河流的治理情况享有当然的知情权和监督权。社会公众对政府是否履行河流治理责任进行问责，虽然没有国家监督的规范性和严格性，其监督的法律后果也不具有强制性，但社会公众问责具有立法机关、司法机关和行政机关所不具备的优势，即主动、客观和实效。公众对河流污染有最直观且最及时的感知，且作为与行政内部问责相对应的外部问责机制，可以排除权力系统内部的繁杂监督流程，从各个方面完善问责机制。