中共中央提出，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建成小康社会最艰巨的任务，并就打赢脱贫攻坚战制定了扶贫攻坚实施方案。其中提到要加大金融扶贫力度。

　　郴州市属于湘南地区，11个县市区都是革命老区，有贫困村469个、贫困人口约38万，其中桂东、汝城、安仁、宜章等4个罗霄山片区贫困县就有贫困人口约23万，是全省脱贫攻坚的主战场之一。在开展精准扶贫时，扶贫小额信贷在脱贫攻坚工作中发挥了重要的作用。

　　一、郴州市扶贫小额信贷开展的基本情况

　　扶贫小额信贷作为一个金融工具产品，是针对贫困户发展产业解决资金不足、主要由辖区农信社（农商行）实施的一项金融精准扶贫惠农政策。2014年以来，全市各级各部门依据精准扶贫和金融扶贫的政策要求，大力宣传、精准落实，稳步推进，使扶贫小额信贷发挥了较大的资金杠杆作用，助推了全市扶贫产业和脱贫攻坚工作。

　　（一）评级授信等情况：自2014年实施扶贫小额信贷试点以来至2016年底,全市建档立卡贫困户约15.3万户，获得有效授信户约13.1万户，授信金额约为33.1亿元；累计贷款户数为3.4万户，累计贷款额为11.5亿元，贷款余额为11.2亿元。

　　（二）主要模式：从全市来看，扶贫小额信贷主要有直接帮扶自主创业模式和委托帮扶分贷统还模式两种。

　　1、直接帮扶自主创业模式，是根据贫困户产业发展需要，直接发放小额信贷资金1-5万元，贷款周期为1-3年。截止2016年底，全市直接帮扶自主创业贷款总额5.8亿元。桂东、安仁、资兴自主创业贷款额较大。

　　2、委托帮扶分贷统还模式，主要有三种形式，即：公司+贫困户、公司+合作社+贫困户、合作社+贫困户。分贷统还模式主要是针对劳动力不足或产业项目选择难的贫困户，由贫困户从农商银行将小额信贷资金贷出，然后，贫困户与企业或合作社签订委托帮扶协议（或“四方”协议），贫困户将小额信贷资金注入到企业或合作社，由企业或合作社按期保底以7%-12%的利率向贫困户分红，贫困户优先参与企业用工，到期由使用小额信贷资金的企业或合作社统一还款。

　　从全市情况看，优质企业较多的县，采用委托帮扶的模式多，优质企业较少的县，采用自主创业贷款的模式较多。

　　（三）政策执行情况：从全市来看,各县市区较好地执行了以“一授二免三优惠一防控”为核心的金融产业扶贫政策。各地农商行针对建档立卡贫困农户，量身定制一套评级授信系统，由原来以家庭资产为主要内容的８项指标，改为考查贫困农户的诚信度、劳动力、家庭收入３项指标，确保85％以上的贫困农户能获得１至５万元不等的小额贷款。同时，我市一些政策落实走到了全省的前面,每个县（市、区）按实际小额信贷情况以1:10的比例建立扶贫小额信贷风险补偿金， 2016年省下达我市建立指导性风险补偿金为5200万元，实际建立了12145万元风险补偿金；省要求今年完成60%的建档立卡贫困村建立金融扶贫服务站，我市469个省市贫困村在全省率先全部完成了金融扶贫服务站建站任务，其中农信社（农商行）完成419个村。

　　二、郴州市扶贫小额信贷存在的主要问题及风险

　　（一）贫困地区金融生态较差，存在较高的信用风险

　　越是贫困的地方，金融生态越差，社会信用意识淡薄，贷款违约率高，金融部门对扶贫贷款“惜贷、慎贷”现象严重。

　　扶贫小额信贷采取的是无抵押贷款方式，针对的是贫困户这个特殊群体，信用意识不强。有些借贷后外出务工，无法联系，还有极少数贫困户认为扶贫小额贷款是国家无偿支持的，应该无条件领到扶贫小额贷款。有的贫困户不愿意付息还本，有些是经营不善，无力偿还。

　　（二）扶贫小额信贷成本高，信贷资金使用难以监管

　　目前我市的小额信贷扶贫主要是由农商行来承担，但由于小额信贷具有涉及面广、操作成本高的特点，面对广大的农户都要建立详细的信用档案，并掌握一手诚信动态情况，相应的成本高。同时，小额信贷服务对象点多面广，银行对于信贷难以进行全方位的管控。从委托帮扶分贷统还模式来看，银行对企业如何使用这笔资金缺乏有效的监管手段，也就造成了部分企业将贷款资金转入个人账户，资金去向不明。

　　（三）贫困人口自我发展能力弱，贫困地区委托信贷企业负担重，风险大

　　贫困地区人口“等、靠、要”思想依然存在，自我发展、自我脱贫的能力较弱，当前各地扶贫的模式主要是“输血式”扶贫，“造血式”扶贫不够，导致扶贫项目很多，但真正贫困户难以通过扶贫项目的设施实现脱贫致富。

　　目前我市扶贫小额信贷主要集中在涉农企业，普遍规模小、效益低，且固定分红是税后进行，一定程度增加了帮扶企业的税收成本。企业还本付息负担重，存在逾期或无力偿还的风险。

　　（四）相关政策措施不够完善

　　一是贫困户自付利息和财政贴息存在时间差，操作不便。部分县市区划拨扶贫贷款贴息资金不能按时到位。二是扶贫贷款风险补偿金到位不理想。以及委托帮扶企业与贫困户要互惠双赢，但不得背离小额信贷的扶贫目的和初衷问题；贷款期限与生产周期的差异问题，以及贫困户维权等等问题。

　　（五）部分地方政府主导作用发挥不够

　　部分地方政府扶贫主管部门思想不够统一，职能职责存在交叉重叠、各自为政现象，扶贫政策效益发挥有限，工作配合不够紧密，关系不够顺畅，协同工作力度需加大。

　　三、防范扶贫小额信贷风险的几点建议

　　（一）加强贫困地区的金融生态环境建设，充分发挥村镇扶贫金融服务站的作用

　　1、广泛开展信用宣传教育活动，强化信用观念和意识。加强公民信用教育，净化信用制度的生存环境；

　　2、建立失信公示约束机制，通过道德惩戒，法制惩戒和舆论监督等手段，规范信用秩序，优化信用环境。

　　3、突出村镇扶贫金融服务站的基础性作用，充分发挥其协调、监督、管理职能。进一步配齐配强扶贫小额信贷金融服务站人员，加强队伍培训，提高服务站工作水平。

　　（二）做好农业特色产业发展规划，充分发挥信贷资金效益

　　1、要因地制宜，科学谋划，围绕本地优势资源特色产业做好农业产业化发展规划。将扶贫小额信贷资金向主导产业、龙头企业集聚，将龙头企业引进贫困地区，实行“龙头企业+金融+贫困农户”的模式，由龙头企业带动贫困农户致富，可有效降低农户的创业风险。

　　2、要分类指导，精准施策，促进农业产业扶贫有的放矢。重点突破，做强传统产业；积极引导，做优特色产业；创新思路，发展新兴产业。

　　3、强化服务，激活机制，确保精准扶贫取得实效。积极培育农村新型经营主体，探索产业帮扶新模式，激活农村发展活力，拓展农产品销售渠道。

　　4、探索运用专项扶贫资金与整合其他财政资金、扶贫小额信贷资金等量化到贫困户。

　　5、金融支持贫困地区旅游开发。通过旅游业的关联带动，实现贫困地区脱贫致富。

　　（三）完善风险防控体系，建立扶贫贷款的风险补偿机制和奖励机制

　　1、加强项目实施、资金使用的全程监督管理。建立“资金封闭运行三方共同监管机制”，建立县、乡镇、村三级统一的贫困农户小额信贷信息系统，使银行和扶贫部门在贷款、贴息、风险计偿等各方面实现统一数据，对扶贫对象个人信息、贷款、补贴、风险补偿等情况全程跟踪和有效管理。设定固定分红比例上限，避免随意调高比例，缩小信贷风险。

　　2、建立完善财政风险补偿机制，扩大和强化保险功能，推进“扶贫财银保”工作，降低经营风险。由政、银、保、企四方合作，引入贷款保证保险，以保单作为担保方式，辅以政府设立风险补偿专项资金作后盾的合作贷款体系，旨在有效解决新型农业经营主体融资难和贵的问题。

　　3、试行“贴改保”。即尝试将财政贴息资金用作扶贫贷款担保基金，建立贫困地区扶贫贷款担保基金制度，逐步建立扶贫贷款的风险补偿机制和奖励机制，解决扶贫贷款担保难问题，提高金融机构发放扶贫贴息贷款的积极性，逐步建立起金融机构商业可持续的金融扶贫机制体制。

　　（四）推动金融产品创新，提高贫困地区金融服务水平

　　1、创新贫困地区扶贫贷款担保方式。探索扩大贫困地区抵押担保品范围（农地、宅基地、林权等等），增加金融供给。

　　2、不断改善农村地区支付环境建设。加大贫困地区电子化金融服务力度，为贫困地区提供优质高效的基础金融服务。如扎实推进“惠农通”工程建设。

　　3、加强银政合作。既要实现金融扶贫良好的社会效益，又要实现金融机构自身可持续发展。加强扶贫政策制定和过程参与，避免金融扶贫只“输血”，不“造血”。

　　4、加强与同业合作。大型银行可以通过当地微型金融机构发放扶贫委托贷款，把信贷资金投放到最需要的贫困农户，发挥各自优势，实现扶贫社会效益最大化。

　　5、进一步简化贫困户申贷程序。实行“一站式”服务，创新贫困户贷款方式，将贷款与银行卡功能结合起来，采取“一次授信、分次使用、循环放贷”等新的放贷方式；优化贷款结息方式，财政部门按季度直接拨付给投放扶贫小额信贷的银行。

　　（五）转变政府职能，完善工作机制

　　1、加强部门协作，理顺各部门工作关系，增强工作合力。

　　2、各部门共同推进涉农资金统筹整合工作，互相配合，互相监督，提高资金综合使用绩效。

　　3、相关部门要认真研究、准确把握好政策，大力争取上级对贫困地区的政策和资金支持。

　　 

　　（作者：李中峰，民进湖南省委脱贫攻坚民主监督专家组成员，民进郴州市委副主委、郴州市财政局绩效监督科科长）