环洞庭湖区域小城镇建设与旅游产业融合

   发展的对策建议

 

   民进湖南省委会

  （2016年）

　　 

　　中共十八大报告鲜明地提出了建设“美丽中国”和“生态文明”，指出要在提高城镇化质量上下功夫，推进城镇与产业融合。小城镇处于城市和农村的过渡地带，区位、资源、文化等都有独特性，是与大自然紧密结合的人口聚居区，符合现代人休闲与旅游的需求；旅游业追求人与自然的充分和谐，关联度大、综合性强、带动性好，能够对小城镇建设和发展产生强大的拉动作用。环洞庭湖生态经济圈主要包括湖南省的岳阳、常德、益阳三市，长沙市望城区以及湖北省的松滋、公安、石首等县市，《洞庭湖生态经济区规划》提出：“加快推进以人为核心的城镇化，加快推动发展方式转变”。环洞庭湖生态经济圈内有诸多特色小城镇，加快小城镇建设与旅游产业融合不仅能让城镇变美，让旅游变强，还能让农民变富。

　　一、环洞庭湖生态经济圈小城镇建设与旅游产业融合发展的基础

　　随着新型城镇化的推进和泛旅游产业的发展，小城镇建设与旅游产业融合具有政策和市场的必然性。

　　一是旅游需求给小城镇建设带来巨大的消费市场。据世界旅游组织预测：当人均收入达到300美元时，会产生近距离旅游；超过500美元会产生区域旅游；达到800美元会产生远距离旅游。　2015年中国的人均GDP接近8000美元，纵观各国经济发展，人均GDP达到8000美元标准后，将会出现消费升级的趋势。环洞庭湖生态经济圈长沙、岳阳、常德、益阳四市城镇居民和农村居民人均可支配收入均超过万元以上（见附表1），已进入旅游消费的爆发性增长期。

附表1：长沙、岳阳、常德、益阳2015年城乡居民人均收入支出数据

城市	2015年常住人口（万）	城镇居民	农村居民
		人均可支配收入（元）		人均可支配收入（元）
长沙	743.18	39961		23601
岳阳	562.92	25202		12091
常德	584.4	24513		11744
益阳	441.02	22571		12344

　　同时据调查显示，近年来，国内1-3日的短途休闲度假游和家庭出游占比加大，分别占到了40.55%和36.77%（见附表2）；旅游呈现景区游向体验游，长假游向周末游，团体游向自驾游，公费游向私人游，出省游向近郊游的方式转变。

附表2：旅游方式及旅游动机类型调查

　　旅游消费需求的增加，不仅推动旅游产业的快速发展，而且其巨大的拉动效应，直接推动和影响包括新型城镇化在内的各项事业的发展，推动着城镇的扩张，提高了城镇的品位，推动着产业的转型。特别是一些旅游新业态的出现，如旅游集散中心、旅游综合体等，其体量、规模、功能、品位，就是一个新城镇；一些旅游资源丰富的乡村，通过发展旅游，直接从农村变成了城镇。

　　二是环洞庭湖生态经济圈小城镇建设在旅游发展中积累了丰富的融合经验。《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》（下称《规划》）出台，《规划》指出，未来5年内，湖南要建设一百个特色旅游小镇，其中长沙县9个、岳阳市9个、常德市8个，益阳市6个；同时还有一大批小城镇与大景区、景点相依相伴。这些小城镇在旅游产业的带动下基础设施、城镇功能、文化品位逐步完善和发展，并为旅游业发展提供了强劲的支撑和广阔的腹地。

环洞庭湖生态经济圈旅游资源重点镇、特色小城镇
市州	旅游资源重点县	特色旅游小镇
长沙市	望城区、宁乡县、浏阳市、长沙县	开福区沙坪街道、宁乡县灰汤、花明楼、望城靖港镇、铜官镇、乔口镇、长沙县榔梨镇、开慧镇、浏阳中和镇
岳阳市	岳阳楼区、君山区、汨罗市、平江县、湘阴县	临湘市忠防镇、君山区许市镇、汨罗市屈子祠镇、衡南县宝盖镇、珠晖区茶山坳镇、湘阴县樟树镇、平江县长寿镇、临湘市羊楼司镇、湘阴鹤龙湖镇
常德市	汉寿县、石门县、鼎城区、桃源县、澧县	鼎城区花岩溪镇、桃源县茶庵铺镇、桃花源镇、津市新州镇、石门县壶瓶山镇、石门县罗坪乡、汉寿县岩汪湖镇、澧县复兴镇
益阳市	安化县、赫山区、桃江县、沅江县	安化县东坪镇、拓溪镇、江南镇、赫山区沧水铺镇、桃江县桃花江镇、资阳区长春镇

　　三是国家重大战略给城镇与旅游带来难得的历史机遇。2014年中共中央、国务院正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出了到2020年我国城镇化发展的总体目标，即：要努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。规划把坚持“生态文明”和“文化传承”作为新型城镇化建设的重要原则，充分显示了我国现阶段社会发展理念的重大转变，同时也更加有利于新型城镇的“旅游化”发展。同时，《湖南省旅游业“十三五”发展规划纲要》指出，“十三五”期间，湖南将重点建设151个旅游重大项目，拉动旅游综合投资1万亿元以上，培育70个旅游资源重点县，建成35个全域旅游示范县、100个特色旅游小镇、500个特色旅游村，创建100家国家等级景区（其中4A级及以上50家），创建35家等级旅游度假区。面对新型城镇化国家重大战略、旅游业国家战略性支柱产业的历史机遇以及我省旅游“十三五规划”的定位，环洞庭湖生态经济区具备小城镇与旅游融合的重要优势。

　　二、环洞庭湖生态经济圈小城镇建设与旅游产业融合发展存在的问题和不足

　　1、定位不准。对小城镇与旅游的共生性认识不足，没有作为一盘棋考虑，并存在两个误区。一是重景区轻城镇，即旅游与城镇发展的两层皮问题，旅游产业与城镇没能产生良好的互动，旅游业的繁荣没能有效推动城镇化的发展，甚至出现城镇与旅游发展的严重脱节。这类小城镇最普遍的一个现象是景区一片繁荣、红红火火，小镇一片破落、冷冷清清。游客来到这里的目的很明确，游客匆匆登上直达景区的大巴，游览完毕后也匆匆离去。游客与小镇居民各自过着毫不相干的生活。旅游与小镇发展无论在空间上，还是在功能上，交集较少，这就意味着对于小镇居民而言，旅游无法产生大效益；对于旅游，没有小城镇作为腹地，景区就没有足够空间去扩张、升级。二是重资源型旅游城镇，轻其他类型旅游城镇。认为小城镇与旅游产业融合只针对有明显旅游资源的小城镇，这种认识将旅游城镇的类型简单化。事实上，旅游城镇的划分大致可以划分为三类，即资源型、参与型和接待型。资源型旅游城镇是指拥有国内外知名度较高的旅游景观资源的小城镇。如以温泉资源著称的灰汤镇，以红色旅游资源著称的花明楼镇等。参与型旅游城镇是指缺乏知名的旅游资源，但拥有优越的地理位置，这类城镇大都依靠在大城市周边，如主城区周边郊区的小城镇。接待型旅游城镇指主要为大型旅游景区缓解环境、人员压力，提供配套旅游服务的城镇，如大围山周边的大围山镇、达浒镇、张坊镇、小河乡。

　　2、规划滞后。小城镇建设与旅游产业融合应当以规划为先导，但在规划的制定和执行中仍存在着一些问题。一是重单项规划，轻整体规划。城建、旅游、产业、国土、生态、文化等部门都有各自规划，但规划都是各自为阵，包含着部门利益和冲突，缺乏统一协调。二是规划重模仿、轻特色。表现在一些规划只重视模仿和照搬，不重视项目定位和产品卖点，不注重在全国范围内进行横向比较，导致一些城镇建设大同小异，似是而非，缺乏独特的市场形象和功能定位，如目前环洞庭湖生态经济圈的一些古镇群与平乐、乌镇、凤凰等成熟古镇十分类似。还有一些规划因对旅游资源的价值判断不准，甚至贬低、忽视旅游资源的价值，导致一些有事实开发潜力的资源没有得到有效开发和保护。三是重规划轻策划。一些旅游城镇，只知规划不识策划。很多旅游开发项目，先规划后策划，导致政府、企业拿到规划之后还是老虎吃天无从下口。产生的结果一方面将规划束之高阁，规划是规划，建设是建设，没有按规划行事；另一方面因为有了规划，就自以为可以高枕无忧的大干快上，没有考虑市场，结果与市场脱节。四是对新型旅游综合体缺乏规划。旅游综合体依托于一些景区，离城市和城镇一定距离，自身形成了一个相对独立的开发建设区，既是景区，又是商业与休闲消费区，还形成了居住区等等，这样的综合性结构，可以称为一个休闲小镇。但是，这种综合体小镇，不是建制镇，还没有被纳入城镇规划与城镇管理之中，还需要通过体制改革，适应其市场化的发展，实现政府的有效管理。

　　3、体制不畅。一是行政分割。部门、城镇、景区、企业之间没有统一协调，无法进行整体建设和营销，常有“政出多门”现象，不利于资源整合，难以适应小城镇建设与旅游融合发展的新形势。二是政企运营一体化。大多数旅游小城镇建成后，运营模式并未完成由政府向市场的转换，缺乏产品向商品转换的有效机制，特别是一些景区事业单位，缺乏市场运营机制和相关政策激励，参与宣传营销和产品研发的主动性不强，热情不高，影响制约了景区的持续发展。三是从投入主体来看，旅游城镇建设仍以政府投入为主，多元化的投入机制尚未形成，面对浩大的旅游城镇项目，政府投入难免捉襟见肘。

　　4、品牌不优。小城镇景区打造概念化，大多数小城镇建设只完成了风貌打造，并未进行市场配套的深度开发，“向上拉升做成品牌，向下落地做成产品”的过程还很漫长。文化与旅游资源所进行的融合不充分，造成相关旅游衍生品的缺乏，旅游消费中的文化附加值少，从而未形成关联度大的文化旅游产业链条，无法带动消费市场发挥游、购、娱的产业链条经济优势。公共服务设施不够完善。由于历史和规划的原因，导致公共厕所、停车场、参观游道、标识系统、导览系统、购物场所等一系列的配套服务设施不够完善。

　　5、营销不广。规划、策划、建设到位后，营销基本靠宣传，这几乎是旅游界的一个黄金定式。一些旅游城镇景区与景区，景区与旅行社，景区和宾馆及其他相关行业宣传营销缺乏整合。一些景区和企业总认为营销是政府的事，是旅游部门的差，不主动去策划、去实施、去推广，甚至在举办各类营销活动时被动应付。一些旅游城镇因财力不济，又缺乏项目包装策划和城镇资产运营的能力，在旅游宣传方面投入不力，酒香苦于巷子深，面对资金的瓶颈，旅游始终搞不上去，只能任由花开花落，自生自灭。一些旅游城镇不重视营销，一讲到旅游宣传促销，首先想到的是新闻炒作，总希望能够不花钱又有最好的效果，很少想到投放广告。其实重视城镇及旅游宣传尤其对主要客源地的宣传，是旅游业赖以生存发展的重要手段。据香港旅游协会资料显示，每增加1美元的旅游宣传投资，可增加123美元的旅游收入。世界旅游发达国家都十分重视旅游宣传投资，例如美国各州的对外旅游宣传费用都相当可观，2005年纽约州的宣传费用为1060万美元，佛罗里达州为980万美元，夏威夷州更高达1800万美元。

　　三、国内外小城镇建设与旅游产业融合发展的经验

　　1.欧洲模式：欧洲城镇之所以能够较好的将旅游业融入到城镇和谐发展之中，首先就是拥有一个较为完善的科学系统规划体系，充分包容和兼顾了文化、就业、居住、环保、科学、交通等社会构成元素，将区域性、专业性的局部规划与总体规划有效的衔接起来。在城市的建设开发过程中，欧洲各国政府通过行之有效的手段将历史文化遗产保护起来，那些保存良好、修葺于多个年代、具有不同派别风格的中世纪建筑形成了与自然条件相和谐的人文景观，从而大大提高了城市魅力。不过欧洲在以往也曾出现随意拆建的现象，但其政府能够及时觉悟，通过不断的改革与尝试，终于化解了城市文化延续与经济建设之间的冲突，为此，当今欧洲各城镇所独具的建筑文化成其主要卖点，产生了巨大的经济效益与社会效益。自然生态环境的保护作为城镇旅游发展的命脉，渗透在欧洲每一个角落，因此大大延长了城镇旅游发展的可持续性。欧洲各国政府不但将环境保护纳入城镇规划建设之中，而且充分挖掘各种“废物资源”的循环再生功能，制定一套行之有效的法律法规，增强了城镇旅游环境建设。

　　2.海南大区小镇模式：旅游发展的规律在于以景区吸引人群，以人群拉动消费，依靠在大景区周边的小城镇，最显著的优势是景区吸引了大量的游客群。因此该模式将“大区”和“小镇”一并纳入旅游发展规划，以“大区”带动附近的小城镇建设，使居住型、行政型的小镇成为“经营性”的旅游风情小镇，两者互动、互补打造一种新型的旅游业态。这种模式，从空间上，注重构建从景区到小镇的连续性景观体系；从功能上，强化与景区的功能互补，不仅仅加强小镇餐饮、娱乐、购物、住宿等方面的服务功能，而且要依托本地文化特色以及资源优势打造区别于大景区的多样化旅游产品体系；从产业上，以旅游带动产业融合发展，用“旅游+农业”、“公司+农户+合作社”的形式，由政府主导、企业牵头联合农民、村集体合作开发，通过让农民参与旅游产品的经营管理，带动农村产业结构的调整。如海南保亭县打造的“大区小镇”景区新模式，涉及三道湾110平方公里，49个自然村，并不断扩大辐射范围，这种模式的乡村文化旅游区，成为海南岛上新一代的景区。

　　3.云南滚动开发模式：云南省2005年确定并公示60个旅游小镇建设名单，2011年提出210个特色小镇。60个旅游小镇划分为三种不同的类型，辅以不同政策、措施，实行分类指导和管理。保护提升型：对已经形成一定规模的旅游小镇，进一步完善交通、通讯、市政等基础设施建设，搞好环境整治，改善旅游小镇的通达条件和环境条件。开发建设型：对已具备开发条件的小镇，抓住机遇，积极招商引资，融旅游小镇的旅游开发和城镇建设为一体，把小镇开发建设规划项目化，通过项目推动旅游小镇的开发建设和发展。规划准备型：对那些虽然旅游、文化资源丰富，发展潜力明显，但目前尚不具备开发条件的村镇，积极开展旅游小镇的保护开发规划，做好项目的可行性分析等项目准备工作，创造条件，寻求实际成熟后再纳入开发建设。

　　4.成都“五朵金花”模式：“五朵金花”原为四川省成都市锦江区三圣乡的5个村，距成都市区二环路约5公里。2003年开始，锦江区在深入调研的基础上，创新思维，充分利用地缘优势，因地制宜，创造性地打造了各具特色的“花乡农居、幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色”这“五朵金花”，实现了错位发展。并围绕“以菊办节，以节扬文，以文兴旅，以旅活农”的理念，把文化因子和产业因素注入“五朵金花”，实现了一产变三产，促进了传统农业向休闲经济发展。按照城市建设标准完善基础设施，适度进行景观打造，保持良好生态环境，实现了农房改造景观化，基础设施城市化，配套设施现代化，景观打造生态化，土地开发资本化和规模化。“五朵金花”的快速发展主要得益于规模化经营，连片联户开发，破解了农民单家独户闯市场的风险。在土地流转模式上，通过村成立新型集体经济组织公司，把农民土地先流转到村级新型集体经济组织，由村集体流转到农锦资产管理有限责任公司，再流转给项目业主。通过实施拆院并院、拆企入园、建新拆旧等方式搞好土地整理，在不减少耕地面积的前提下，将集约出的建设用地用于拍卖或商业开发，或把土地指标有偿转让给城市用于城市商住开发，实现土地资源向土地资本的转变。

　　四、环洞庭湖生态经济圈小城镇建设与旅游产业融合发展的对策建议

　　针对上述机遇和问题，应着力提升理念，创新思维，加快推进环洞庭湖生态经济圈小城镇建设与旅游产业融合，现提出以下建议：

　　1、更新发展理念。抢抓新型城镇化建设和旅游产业快速发展的重大战略机遇，重视旅游业在小城镇建设中的重要作用和地位。坚持产城融合，改变城镇与旅游分割的观念，把特色城镇建设与旅游产业发展深度融合，在基础设施建设、国土开发利用、生态环境保护、文化历史传承等方面融入旅游元素，在规划建设城镇项目的同时即是打造景区景点，为旅游产业的发展提供配套服务。加快景镇融合，改变只重视景区建设而忽视景区周边小城镇建设的观念，确立小城镇在景区发展中的功能定位，将小城镇建设与景区建设同步考虑，同步发展。深化三产融合，加快小城镇一、二、三产业与旅游产业的融合发展，将水果、蔬菜、茶叶、花卉等第一产业发展与生态休闲相结合；竹木、石材、农产品加工等第二产业与观光和旅游产品相结合；餐饮、娱乐、康体养老等，服从服务于旅游产业发展，实现相互融合。推动城乡结合，保持良好生态环境，实现小镇周边农房改造景观化，基础设施城市化，配套设施现代化，景观打造生态化，土地开发资本化和规模化。

　　2、提升发展规划。将小城镇建设与旅游产业融合纳入环洞庭湖生态经济圈“十三五规划”的重点范畴。在规划形式上，打破部门各自制定规划的模式，实现产业规划、城镇规划、土地利用规划和旅游规划“四规合一”，同时将依托旅游景区形成的旅游综合体小镇同等纳入城镇规划和管理。在规划内容上，对环洞庭湖生态经济圈乡镇进行系统梳理，对城镇旅游的功能进行重新定位，注重小城镇在旅游产业中的差异化、特色化、品牌化发展，形成全市一盘棋的旅游城镇开发格局，避免重复复制，粗糙发展。如可采纳云南模式中旅游“资源型、参与型、接待型”的城镇类型划分。在规划的执行上，考虑各地实际和开发的层次，注重分步建设，实施提升一批，建设一批，储备一批的滚动开发战略。在规划的保障上，探索通过法制化的途径，确保规划与建设的一致性。

　　3、理顺体制机制。为全面推动小城镇建设与旅游产业融合，加快制定环洞庭湖生态经济圈小城镇建设与旅游产业融合发展的指导意见，明确工作目标和重点，在组织领导、资金支持、优惠政策、土地审批、宣传促销等方面提供有力的政策保障。打破行政区域界限，整合各类行政资源，形成部门、城镇、景区、企业联动机制，实现旅游品牌整体开发、整体宣传、整体营销。完善财政投入保障机制，整合小城镇建设和旅游的相关资金，设立小城镇与旅游融合发展专项资金，专款用于小城镇与旅游融合的项目建设及营销推广，并形成制度化安排；同时鼓励多元化投入，鼓励并支持民间资本投资开发建设城镇旅游项目及配套设施。改革运营机制，探索实施国有景区经营权有偿转让，把旅游企业推向市场，改变政府包办、行政手段运作旅游企业的经营模式，尝试景区所有权和经营权分离，催生和培育一批符合现代企业制度的市场主体和经营实体。引导基础设施和公共服务设施项目优先向旅游城镇倾斜。有序推进农民集中居住，鼓励农民通过土地流转、集中居住、房屋出租、出资入股、投工投劳等形式参与旅游城镇的开发建设，增加农民收入；加快户籍制度改革，降低农民到小城镇落户的门槛；引导农民自觉维护旅游环境，真正成为旅游城镇建设的参与者、推动者和受益者。

　　4、打造特色品牌。品牌就是生命力，品牌就是竞争力。小城镇建设与旅游产业融合过程中，要走差异化、特色化的道路，避免简单模仿，重复复制。一是在独有文化中树立品牌。立足长沙特色文化，如农耕文明、楚汉文明、青铜文明、红色文明等，深入挖掘小城镇文化内涵，推进城镇文化旅游的融合，注重文物古迹修缮保护，塑造一张张特色鲜明的城镇文化名片。二是在旅游链条中创新品牌。加快旅游与一、二、三产业融合，在旅游“吃、住、行、游、购、娱”六大要素延伸旅游上下游产品链条，挖掘旅游消费潜力。三是在管理和服务上提升品牌。加大城镇旅游基础设施和公共服务设施投入，加快推进旅游提档升级，加快公共厕所、停车场、参观游道、标识系统、导览系统、购物场所等配套设施建设，提高管理服务水平，构建“优美环境、优良秩序、优质服务、游客满意”的系统化工程。

　　5、强势宣传推介。加大对旅游市场营销投入，组织旅游城镇、旅游企业采用营销联盟的方式，实现财政资金与企业营销资金经费的整合，合理高效利用营销资金。推进旅游城镇宣传营销的专业化和市场化，重视宣传营销的专业策划，突出策划的科学性、现代化和实用性；整合城镇、景区、企业的营销资源，建立和完善旅游城镇宣传推广体系，统一对外宣传长沙市域城镇旅游品牌形象；把准市场定位，锁定消费人群，做大做强城镇旅游市场；创新宣传方式，形成多点旅行社为其组团，多点媒体为其做宣传，多点事件让人流传的宣传氛围。

　　小城镇建设与旅游产业融合并非一朝一夕之功，需要大谋划、大策划、大统筹、大推动、大打造，将旅游元素不断融入小城镇建设的方方面面，提高小城镇的舒适度、美誉度。